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 por José Rivero / Jorge Jairo Posada y Alberto Blandón / Blas Regnault
Reporte sobre el estado actual de la educación de personas jóvenes y adultas en Perú, Colombia y Venezuela |
Informe de Colombia
Jorge Jairo Posada y Alberto Blandón
Contexto nacional
La población de Colombia es de 44 581 005, de los cuales hay 41 242 948 de personas viviendo en Colombia y 3 331 107 que habitualmente residen en el exterior. Las últimas estadísticas y mediciones oficiales sobre la pobreza hablan de un 52.6% de los colombianos en nivel de pobreza. Contrastando las cifras (que abundan y se contradicen) podemos establecer que hay 22 millones de pobres, 6.6 millones de colombianos y colombianas viviendo en la miseria, esto significa que hoy existen 5 millones más de pobres que hace 10 años. Preocupa que el 26.6% de hogares pobres y el 31.4% en condiciones de indigencia, tienen jefatura femenina. Las mujeres reciben 14.28% menos salario que los hombres. Igualmente, 12.9 millones de mujeres y hombres no tienen acceso al agua potable.
La fuerza de trabajo está compuesta por 18 millones de colombianos, donde el 52% es del sector informal y más o menos entre el 13 y 16% de la población es desempleada. El crecimiento de la economía en los últimos 50 años ha estado acompañado de un deterioro ambiental, que afecta la base natural para el desarrollo de los sectores productivos, y de la pérdida del potencial económico de la biodiversidad del país.
Para Colombia la década de los 90 y el comienzo del siglo XXI se desarrolla entre la ilusión de la participación y la justicia social inspirada en la nueva Constitución Política (1991) y la generación de mayor pobreza y desigualdad.
El conflicto armado interno ha traído consecuencias sociales negativas muy fuertes como el desplazamiento de la población colombiana. Se calcula que en 10 años más de 2 millones 500 mil colombianos han sido desplazados.
La situación actual a nivel político está caracterizada por la existencia de un gobierno autoritario, de alta corrupción y con fuertes vínculos con el narcotráfico y el paramilitarismo.
El escenario social sigue “inundado” por actores armados, pese a las negociaciones con los paramilitares; todavía la presencia armada continúa en expansión en el país y parece consolidarse ya no en las zonas rurales sino en las principales ciudades, lo que complejiza más la situación. La desaparición forzada es una práctica continua así como la masacre anónima y silenciosa, el asesinato de líderes y sindicalistas no para, las amenazas son recurrentes, la violación de los derechos humanos es una práctica común, la corrupción se legitima y gana “estatus de aceptabilidad” a la sombra de la “seguridad democrática” (política central del gobierno actual), pues se prohíja desde las más altas esferas.
Elementos de la situación educativa nacional
La educación colombiana está regida por la Ley 115 de 1994 y la Ley 715 de 2001, la Ley 115 ha sido interpretada como una Ley de Reforma de la Educación (dando autonomía a los maestros, colocando al Proyecto Educativo Institucional como eje central de orientación del proceso educativo en los centros educativos) y la Ley 715 se la ha interpretado como una contrarreforma educativa (“despedagogiza” la educación y toma como eje central el ahorro fiscal).
Según estudios recientes, como el de la Procuraduría General de la Nación, la falta de calidad de la educación colombiana, que no deja huella sobre la persona ni sobre sus efectos en la sociedad, hace que la simple matrícula o registro escolar se convierta en un paso instrumental por el aula, aunque sirva para elevar las estadísticas nacionales. Según la investigación de la Procuraduría sólo 34.1% de la población de 5 a 17 años de edad disfruta del derecho pleno a una educación de calidad. El 65.9% restante no ingresa al sistema educativo o, si lo hace, no aprueba el grado que cursa o, si lo aprueba, la mitad de quienes se hallan en esta situación no adquiere las competencias necesarias para lograr una educación de calidad que le permita desempeñarse en forma adecuada en la vida personal, civil, social, cultural, económica y política de la nación. Con base en cifras absolutas del año 2003 lo anterior se lee de la manera siguiente: de 11 925 488 niños y jóvenes entre 5 y 17 años de edad que deben estar matriculados en educación básica (incluido un año de preescolar) y media, 2 698 738, es decir el 22.6%, no ingresa a las instituciones educativas; la tasa de asistencia escolar es entonces de 77.4%. (Procuraduría General de la Nación, 2006).
De los 9 226 750 que ingresan, 1 083 958, el 9.1% de los niños y jóvenes entre 5 y 17 años no aprueba el grado que está cursando. El sistema discrimina y excluye en esas condiciones a 3 782 696, que constituyen el 31.7% de la población en edad escolar. Sólo 8 142 792 termina con éxito su grado. De esta manera, la tasa efectiva de escolarización, medida sobre el total de niños y jóvenes entre 5 y 17 años, es de 68.3%.
Según el estudio de la Procuraduría, la mitad de quienes aprueban el grado escolar, es decir, 4 071 396 presentan vacíos graves en cuanto a la calidad de la educación recibida, pues corresponden a la proporción de estudiantes con resultados medio bajos y bajos. El 65.9% excluido coincide con el dato de incidencia de la pobreza que para la Contraloría General de la República y el CID es de 66%, aunque para el Departamento Nacional de Planeación es de 52.6% . También está muy próximo al dato de nivel educativo de la población de 18 y más años que no cuenta con educación media completa (63.7%), dato de interés por cuanto se considera que las personas requieren mínimo 12 años de escolaridad para superar su condición de pobreza y vulnerabilidad.
El documento de la Procuraduría considera que los avances y limitaciones producidos en los principales indicadores que se refieren a la población total en edad escolar luego de la promulgación de la Constitución de 1991 son los siguientes:
- La tasa efectiva de escolarización, o proporción de estudiantes que aprueba el grado cursado, en relación con la población entre 5 y 17 años de edad, pasó de 60.6% en 1994 a 72.4% en 1998, cifra esta última que no se ha vuelto a alcanzar: la más reciente, de acuerdo con la información disponible, corresponde a 2003, año que presenta una tasa efectiva de escolarización de 68.3%, cuatro puntos porcentuales por debajo de la obtenida en 1998.
- La población de 18 años y más con educación media completa, incluidos en ésta quienes tienen educación superior incompleta y educación superior completa, pasó de 29.4% en 1997 a 36.3% en 2003, avance que podría considerarse importante; este resultado, sin embargo, constituye el producto agregado de cohortes atendidas durante un período de 19 años, dato que deja en evidencia la condición de vulnerabilidad en que se encuentra actualmente el 63.7% de la población, como se mencionó anteriormente.
- La diferencia en el promedio de educación entre los deciles de ingreso 1 a 10 es de 7.64 grados en 2003: en tanto que la población del decil 1 ha cursado 4.21 grados, la del decil 10 ha cursado 11.85 grados escolares. Esto muestra la inequidad del sistema educativo colombiano.
La situación de los grupos indígenas, las comunidades afrocolombianas y la población desplazada por la violencia reviste mayor gravedad vista desde los indicadores cuantitativos que se están mencionando:
- Mientras el analfabetismo de la población de 15 años y más en Colombia es de 7.89%, el de los grupos indígenas es de 17.7% y el de los afrocolombianos de 13.0%.
- La tasa de inasistencia de la población de 5 a 17 años es de 25.5% para los indígenas y de 16.7% para los afrocolombianos.
- La población indígena con educación media completa representa el 23% de los mayores de 17 años y la afrocolombiana el 33%, inferior en ambos casos a la nacional que es de 36%.
- Las escasas cifras que se tienen indican que al momento del desplazamiento, 76.9% de los desplazados había cursado o estaba cursando algún grado de educación preescolar, básica o media.
- La inasistencia escolar puede afectar al 74.5% de los desplazados, sin tener en cuenta ni la calidad ni la pertinencia de la atención prestada.
- Los grupos étnicos consideran que la educación formal que reciben está centrada en la homogenización y niega los valores y potencialidades de cada pueblo y la diversidad cultural.
Entre los años 1995 y 2001 el gasto en educación preescolar, básica y media como porcentaje del PIB pasó de 2.39% a 3.44%. Los años siguientes han significado disminución continua de la participación siendo de 3.30% en 2002, de 3.19% en 2003 y de 3.11% en 2004. La inversión del Estado en educación preescolar, básica y media disminuyó como consecuencia del Acto Legislativo 001 de 2001 (ligado a la Ley 715) que modificó la Constitución para realizar ajustes en la distribución de recursos financieros mediante la creación del Sistema General de Participaciones. Lo que ha sucedido en realidad es que los aportes de la nación a la educación siguen destinados casi con exclusividad a cubrir los gastos de funcionamiento, como se efectuaba antes de la reforma constitucional. Se ha dejado de lado casi por completo la inversión en calidad de la educación y la tendencia de asignación es decreciente.
Se observa también la carencia de una política activa de formación, capacitación y perfeccionamiento continuo del personal docente, agravada por la confusión que ha traído desde el año 2002 la coexistencia de dos estatutos docentes que crean profundo desconcierto respecto de la carrera profesional de los educadores (cualquier profesional puede ser profesor).
En el año 2003 el 37% de la población colombiana de 18 años y más tenía el nivel de educación media completa. Si se quiere medir la situación tomando como parámetro la educación básica de nueve grados, tenemos que en esta condición se encontraba el 43%. Las cifras anteriores son alarmantes por cuanto muestran que al país le falta más de la mitad del camino en la vía de cumplimiento del mandato constitucional de conseguir la universalización real de la educación básica; un poco más lejos se halla del cumplimiento del mandato constitucional que reconoce la educación como derecho fundamental de los niños, lo cual prolonga la obligación del Estado de brindar educación hasta los 17 años.
Se vienen produciendo corrientes encontradas en el desarrollo educativo: las políticas, orientadas principalmente a resolver los problemas de cobertura y eficiencia administrativa del sector, no han tenido correspondencia con la acción de la pedagogía centrada en la escuela y el sujeto.
Situación de la educación de personas jóvenes y adultas
En los documentos oficiales del Ministerio de Educación Nacional sobre el Sistema Educativo Colombiano no aparece claramente la educación de personas jóvenes y adultas. En muchos documentos oficiales no hay diagnóstico de ésta, o se presenta como un asunto resuelto o no problemático. Se dice que el analfabetismo es muy reducido, menor del 8%, entonces no es un asunto prioritario, o se está reduciendo naturalmente. Aunque la educación de personas jóvenes y adultas no aparece en los esquemas del sistema educativo, en la Ley 115 de 1994 que rige la educación colombiana sí aparece como una de las “modalidades de atención educativa a poblaciones”, junto con la educación a personas con limitaciones o capacidades excepcionales, educación para grupos étnicos, educación campesina y rural y educación para la rehabilitación social.
Es un avance que la Ley General de Educación incluya la educación de personas jóvenes y adultas, además que se afirme su utilidad no sólo en relación con el avance en los estudios, sino también en función del desarrollo de la capacidad de participación en la vida económica, política, social, cultural y comunitaria. Pero el reconocimiento legal no es suficiente para que esta educación logre un apoyo fuerte por parte del Estado.
El Decreto 3011 de 1997 legisla la educación de personas jóvenes y adultas en Colombia y tiene elementos importantes en el discurso: ya no se plantea una educación de personas jóvenes y adultas remedial, supletoria; se convoca a la construcción de propuestas pedagógicas y curriculares específicas; se sugieren formas flexibles de hacer la educación de personas jóvenes y adultas. El Decreto 3011 considera necesario crear propuestas educativas y curriculares pertinentes y contextualizadas: propone fortalecer la flexibilización de la educación de personas jóvenes y adultas mediante modalidades presenciales, semipresenciales, abiertas y a distancia.
No obstante, a pesar de tener estos aspectos positivos el Decreto desresponsabiliza al Estado de la educación de personas jóvenes y adultas, no señala sus compromisos para impulsarla y promoverla. Se ha dado un proceso de mercantilización; por un lado han surgido cientos de ofertas privadas aprovechando la reducción del tiempo para cursar los estudios y por otro, el mismo Estado contrata el servicio con empresas privadas, pero no se amplía la oferta pública estatal (centros de educación de adultos públicos, bachilleratos nocturnos o sabatinos).
Falta desarrollar y aplicar los avances del Decreto 3011 en gran parte de los centros educativos de educación de personas jóvenes y adultas; para esto se requieren procesos de formación permanente de educadores y directivos docentes, pero en los planes educativos actuales, y dada la reorganización del sistema educativo, éstos no se consideran. No existen programas de formación de educadores para este campo, cada programa privado se encarga de preparar a los educadores que trabajan con su modelo, en particular en el manejo de los materiales.
Aunque el Decreto contiene buenas intenciones, la educación de personas jóvenes y adultas sigue siendo marginal en el sistema educativo colombiano, no hay una adecuada financiación, los programas de ajuste golpean prioritariamente a la educación de personas jóvenes y adultas porque no llenan los requisitos de costo-beneficio.
Aunado a lo anterior, el Decreto 3011 no tomó posición clara con respecto a la situación laboral y formativa de los docentes, por esto, gran parte de los que trabajaban en los centros nocturnos lo vieron con recelo; por un lado es un amenaza porque puede disminuir el número de profesores, pero también tienen la dificultad de construcción de propuestas adecuadas para la educación de personas jóvenes y adultas, cuando su formación es para la educación de niños y adolescentes del sistema regular diurno.
Desde la década de los 90 y en lo que va de este siglo es evidente el desmonte y reestructuración de la educación de personas jóvenes y adultas; se acabaron las oficinas de educación de personas jóvenes y adultas en el Ministerio de Educación Nacional (desde 1994 con el decreto 1953 ya no hay sección específica de educación de personas jóvenes y adultas ni en las Secretarías de Educación Departamentales). Las políticas generales de educación producen un efecto negativo sobre la educación de personas jóvenes y adultas, al fortalecerse los criterios de costo-beneficio (eficiencia en el manejo de los recursos), de focalización y de modernización, así como por los cambios en las funciones del Ministerio (elaboración de política, la ejecución se realiza de manera descentralizada y de manera contratada); la educación de personas jóvenes y adultas no cumple los requisitos de eficiencia y el centro de la política deben ser los niños y los adolescentes dadas las deficiencias en cobertura en la atención a estas poblaciones.
La Ley 115 de 1994 se reformó en algunos aspectos con la Ley 715 de 2001 (llamada por algunos analistas “contrarreforma educativa”). Como efectos de esta Ley se cierran muchos centros de educación de personas jóvenes y adultas estatales, se da la racionalización de la planta docente para aumentar la cobertura. Trasladan a los profesores con experiencia en educación de personas jóvenes y adultas al trabajo con niños, y a los que quedan en el campo los contratan por horas cátedra. Se pierde el Proyecto Educativo Institucional (PEI) específico de adultos porque se tienen que fusionar con el del colegio diurno: ahora sólo hay un PEI por institución.
Los planes de desarrollo desde 1990 sólo marginalmente tocan el asunto de la educación de personas jóvenes y adultas y han dejado de considerarla como objeto importante de política educativa. En los planes de desarrollo se evidencia la preocupación fundamental de racionalización del gasto y de cambio en la forma de funcionamiento del Estado, se incorporan criterios empresariales y se busca hacer que la educación funcione no como un derecho, sino como un servicio mercantilizado.
Como es primordial el que la educación esté al servicio de la economía, se requiere la complementación entre el sistema educativo formal y la formación profesional, que en el caso colombiano es en gran parte desarrollada en la educación no formal a través del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).
Con el Plan Revolución Educativa (primer gobierno de Uribe 2002-2006) se insiste en una política de ampliación de cobertura (centrada en la obtención de cifras), pero la ampliación no constituye la solución porque el solo cupo no garantiza el derecho a la educación.
El Gobierno de Uribe tiene un programa de alfabetización y educación de personas jóvenes y adultas que hace parte del eje de cobertura en el Plan de la Revolución Educativa, 2002-2006. En el período actual 2007-2010 se plantea la continuación de este plan. Su objetivo es el de contribuir a la superación del analfabetismo en el territorio nacional. Para alcanzar las metas de este plan, el gobierno está ejecutando varios programas que cuentan con su currículo y sus materiales educativos.
Actualmente se emplean tres metodologías reconocidas en el sector oficial: las del Programa de educación continuada Caja de Compensación Familiar (CAFAM), el programa A Crecer y el Programa Transformemos.
El programa CAFAM es el programa “hegemónico” y por tanto es necesario estudiarlo por ser el de mayor influencia en todo el país. Se aplica en 29 entidades territoriales entre departamentos y distritos, así como en 16 municipios mayores de 100 mil habitantes. Los departamentos de Arauca y Norte de Santander cuentan con métodos propios denominados A Crecer y Transformemos, respectivamente. Cuentan con una base pedagógica en la que fundamentan su acción, un material educativo propio conformado por cartillas, módulos y guías del aprendizaje, un programa de capacitación de docentes o facilitadores y materiales para la evaluación y seguimiento. En todos los casos se trabaja con metodologías flexibles y semipresenciales. Se desarrollan en el aula con un mínimo de cuatro horas semanales presenciales, con un trabajo fuera del aula apoyado en el material de autoaprendizaje. La ampliación de la cobertura se logra con programas “eficaces” (de menor costo); la cooperación internacional contribuye a contratar estos programas. No se amplía la oferta pública estatal.
Según estadísticas del Ministerio de Educación Nacional, entre 2003 y 2006 las personas beneficiadas (alfabetizadas) eran 400 mil. Para el período 2007-2010 se prevé alfabetizar a un millón de personas. El programa de alfabetización y educación de personas jóvenes y adultas del Ministerio de Educación Nacional es financiado con recursos del presupuesto nacional con apoyo de la cooperación internacional; con esto se cubre la dotación de material educativo, el seguimiento, la divulgación y la evaluación.
Las asignaciones para el pago de los docentes provienen del presupuesto nacional a través del Sistema General de Participaciones, como también de recursos propios de las entidades territoriales. No es posible determinar cuánto dinero se le asigna a la educación de personas jóvenes y adultas porque el presupuesto está mezclado con las transferencias generales que se les dan a los departamentos y municipios.
Sobre la formación de los educadores para la educación de personas jóvenes y adultas se observa que cada uno de los programas que realiza actividades de alfabetización o de educación de personas jóvenes y adultas ejecuta sus propias acciones de formación, centradas en aprender a usar los materiales educativos con los que van a realizar su trabajo educativo.
Además de A Crecer, CAFAM y Transformemos en el país se han desarrollado otras experiencias valiosas en el campo de la educación de personas jóvenes y adultas formal, (primaria, secundaria y media de jóvenes y adultos). Cabe mencionar el Programa Sistema de Aprendizaje Tutorial y el Servicio de Educación Rural. Estas dos experiencias tienen currículos integrados, realizan una educación de personas jóvenes y adultas altamente contextualizada y pertinente para los jóvenes y adultos de las zonas rurales.
Se constata en la investigación realizada la falta o casi inexistencia de estudios sobre la educación de personas jóvenes y adultas. La temática a nivel académico ha sido abandonada: como se afirma que no hay problema porque ya tenemos un índice muy bajo de analfabetismo, entonces no existe como tema de investigación. No se han hecho estudios que muestren la relación entre el bajo nivel educativo general de la población y la alta deserción y baja calidad de la educación en general.
En cuanto a las racionalidades de justificación de la política de educación de personas jóvenes y adultas, hay una mezcla de discursos: se habla de formar el recurso humano para preparar el país para la internacionalización, se dice que es una forma de atención del Estado a la población vulnerable, y aquí juega un papel primordial, como ya se ha comentado, la creación de estadísticas: éstas se vuelven un punto central para demostrar que el Estado está atendiendo a la población más necesitada. La nueva Ley de Educación para el Trabajo demuestra que el énfasis en las preocupaciones está en la formación de mano de obra y se dejan de lado aspectos muy importantes de la formación de la población joven y adulta del país.
Participación de la sociedad civil
En relación a la participación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) se advierte un trabajo de educación de personas jóvenes y adultas sin conexión con el Estado, con poca incidencia en lo institucional. Salvo quizás la experiencia del Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP) en el Magdalena Medio, las demás experiencias no son nunca reconocidas como interlocutoras ante el Estado. No hay interlocución sobre el campo de la educación de personas jóvenes y adultas entre el Ministerio de Educación Nacional y estas organizaciones. Las explicaciones pueden ser variadas: las agendas son diferentes, ha habido persecución y estigmatización de ellas, hay aislamiento, algunas consideran que no es importante tener interlocución con el Estado, y éste consulta más con los empresarios o con OSC de empresarios privados.
Entre las diferentes organizaciones de la sociedad civil resalta la experiencia de: Dimensión Educativa, del CINEP, Centro Popular para América Latina de Comunicación (CEPALC), el Servicio Colombiano de Desarrollo Social y la Corporación para el Desarrollo del Oriente, Compromiso. Estas organizaciones trabajan con poblaciones que no son atendidas por programas del Estado, realizan programas y proyectos educativos no asistencialistas y donde lo central no es hacer estadísticas de atención a la población. Las OSC entrevistadas buscan con su trabajo educativo la organización de las poblaciones, el empoderamiento.
Realizan sus labores tanto en el campo como en la ciudad y casi todas lo hacen por regiones, lo que hace muy importante el trabajo regional y el concepto de región. La mayoría hace su labor educativa inspirada en la educación popular y utilizan estrategias metodológicas guiadas por el diálogo de saberes y cultural.
Aunque este tipo de organizaciones hacen algunos contratos con entidades del Estado, conservan una postura de autonomía respecto del Estado y en muchos casos de exigencia de los derechos económicos y sociales, entre ellos el derecho a la educación. La mayoría tiene incidencia en las políticas regionales (departamentales) o de ciudades, pero muchas veces la influencia sobre estas políticas no son el resultado de un plan de incidencia, sino fruto de la interlocución con algunos funcionarios.
Hay organizaciones centradas en temas como la comunicación, otras en la formación política de los jóvenes, en la convivencia familiar y comunitaria, en la formación de alfabetizadores. Sin embargo hay algunas que trabajan varias temáticas desde los proyectos de desarrollo y los proyectos de reconstrucción del tejido social.
Las organizaciones de la sociedad civil han construido propuestas educativas muy valiosas que sería importante retomarlas para la educación de personas jóvenes y adultas formal. Hay avances en campos como la comunicación popular, en propiciar que las personas de las comunidades populares, mujeres, jóvenes y niños manejen medios de comunicación como emisoras de radio y canales comunitarios de televisión, para de esta forma resistir cultural y socialmente, para fortalecer sus organizaciones aun en un contexto de conflicto armado. Se han desarrollado también propuestas de educación de género, se han realizado acciones en contextos de machismo, haciendo que los programas de desarrollo tengan en cuenta la necesidad de acciones y estrategias más equitativas. Son relevantes los logros y esfuerzos en aspectos como la no violencia, el respeto a los derechos humanos y la resolución de conflictos. Estas acciones educativas y pedagógicas realizadas desde la educación popular, a pesar de los ambientes de descomposición social, han redundado en el fortalecimiento de una cultura de paz.
Como las políticas de educación de personas jóvenes y adultas están invisibilizadas o son casi inexistentes, una labor muy importante de las OSC sería la de relanzar el debate y generar procesos de posicionamiento de las temáticas que tengan que ver con la educación de personas jóvenes y adultas. Es importante retomar la discusión sobre las visiones ampliadas de alfabetización, de educación básica y de educación para el trabajo o para la empleabilidad.
