Reporte sobre el estado actual de la educación de personas jóvenes y adultas en Perú, Colombia y Venezuela
por José Rivero / Jorge Jairo Posada y Alberto Blandón / Blas Regnault
Introducción
El Centro de Cooperación Regional para la Educación de Adultos en América Latina y el Caribe (CREFAL), con el apoyo del Consejo de Educación de Adultos de América Latina (CEAAL), llevó a cabo un estudio sobre la situación presente de la educación de personas jóvenes y adultas en 20 países de América Latina y el Caribe durante el período 2005-2006. Los países estudiados fueron: Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, República Dominicana, Uruguay y Venezuela; y se encuentra en elaboración un informe general, así como el informe de Guatemala.
El objetivo de este estudio es identificar la forma como se articula el campo de la educación de jóvenes y adultos en la Región a partir de las políticas públicas y los programas de gobierno y de la sociedad civil, tomando en cuenta los contextos y los marcos normativos de cada país. Los ejes principales del estudio son la construcción social del derecho a la educación con énfasis en la alfabetización y educación básica de personas excluidas, la educación de personas jóvenes y adultas en el mundo del trabajo, la formación de formadores y la atención educativa de la diversidad sociocultural marginada. Los ejes analíticos leen esta situación en relación a su impacto en la superación de la pobreza y de la crisis del medio ambiente.
Así, se recogieron 20 informes nacionales que aportan datos y analizan estos aspectos de la educación de personas jóvenes y adultas en América Latina. Dichos informes serán publicados de manera íntegra por el CREFAL en los próximos meses. En esta entrega presentamos los resúmenes ejecutivos de tres estudios: Perú, Colombia y Venezuela. Hemos elegido estos países tanto por la calidad del informe como por la importancia de dar a conocer el estado de guarda la educación de jóvenes y adultos en países que no son, usualmente, los focos de atención en el tema.
Por último, cabe mencionar que los investigadores a cargo de los estudios nacionales proceden de cada uno de estos países y de diferentes ámbitos: funcionarios, académicos universitarios e integrantes de organizaciones de la sociedad civil; y que la gestión del proyecto estuvo a cargo de la Dirección de Investigación y Evaluación Educativa del CREFAL, bajo la coordinación de Meynardo Vázquez Esquivel; la coordinación regional fue de Arlés Caruso, del Gobierno de Uruguay, con la colaboración de Miriam Camilo, del CEAAL en República Dominicana; María Clara Di Pierro, de la Universidad de São Paulo, Brasil; Jorge Rivas, del CREFAL; y Mercedes Ruiz, de la Universidad Iberoamericana de México.
Informe de Perú
José Rivero
Contexto nacional
El aumento de la población peruana en los últimos 65 años ha sido extraordinario: creció su población 4.5 veces el 2005 respecto a 1940 y la de Lima 13 veces durante el mismo período. La tasa de fertilidad ha disminuido dramáticamente; hoy se calcula en 1.8% y en el quinquenio 1980-1985 estaba en 3.2%.
La migración es la principal estrategia asumida por la población para afrontar disparidades regionales. La expulsión por la pobreza del campo a urbes principales, particularmente Lima, y los efectos de la guerra interna en la década de los 80 y parte de los 90 entre Sendero Luminoso y las Fuerzas Armadas del país, son causa principal de estos movimientos poblacionales.
La pobreza creciente, asociada a grandes desigualdades en la distribución del ingreso, es problema central del país. Un 54.3% de la población vive en situación de pobreza y 23.9% son pobres extremos. La tasa de mortalidad infantil estimada en 1996 en 42 por mil nacidos vivos, la desnutrición crónica de infantes en situación de pobreza y los niveles de mortalidad materna están entre los más elevados de América Latina.
Un rasgo sustantivo peruano es su diversidad cultural y lingüística. Coexisten 72 etnias nativas que hablan más de 40 distintas lenguas. El castellano domina como lengua oficial y de mayor prestigio social. Los pueblos han coexistido bajo diversas formas de dominación, la lingüística entre ellas. El sistema educativo reproduce estas relaciones, deviniendo en claras expresiones de inequidad educativa en desmedro de poblaciones indígenas.
El desempleo y el subempleo son característicos del mundo laboral peruano. Cifras de 2002 indican que 10% no tiene trabajo y 43.3% de la población accede a empleos de carácter informal. Los jóvenes son los más afectados: casi dos terceras partes de ellos trabajan en forma eventual e informal. El 60.9% del PIB corresponde a la economía informal; según el último censo económico publicado en 1996, de las 236 153 empresas 99% corresponde a pequeñas y medianas empresas. Existen evidencias de la relación entre niveles educativos alcanzados, la productividad y la calidad de empleo al que se puede acceder; los bajos niveles de escolaridad de la mayoría de peruanos coinciden con bajos niveles de productividad.
Son múltiples las expresiones de la desigualdad social en los procesos; así, sólo aquellos estudiantes provenientes de hogares con mayores ingresos tienen más posibilidades de culminar secundaria e ingresar a estudios universitarios. Esto se expresa con más fuerza en el medio rural que es donde se cobija el mayor porcentaje de analfabetos, particularmente mujeres; la educación primaria es, por lo general, el único servicio al que tienen acceso muchas comunidades. La escasa consideración de lenguas y culturas indígenas como medio de aprendizaje es otro factor que influye desfavorablemente.
En ese contexto fueron sobre todo valiosas las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación para enfrentar con nuevos argumentos la mejora sustantiva de la educación en medios rurales, devolviéndole dignidad.
Principales características de la educación peruana
La Ley General de Educación Nº 28044, promulgada en el 2003, constituye un innegable avance respecto a la normatividad anterior. La calidad y la equidad educativas son su inspiración principal. Introduce el concepto de “sociedad educadora” y promueve la participación comunal. La gratuidad de la educación pública es planteada como fundamento de equidad, complementada con programas de alimentación, salud y entrega de materiales. Se alienta la articulación del sistema educativo así como la diversidad curricular; se propicia que los currículos de la educación básica sean producto del trabajo concertado de sus tres modalidades: regular, alternativa y especial. La Educación Básica Alternativa (EBA), creación de esta ley, ha sido concebida para enfrentar la actual exclusión de jóvenes y adultos sumando, en este caso, a niños en situación de riesgo. Otros rasgos de la Ley son: mayor autonomía a los centros educativos; fortalecimiento de la articulación intersectorial; se da importancia en ella al nivel de educación inicial y postula destinar no menos del 6% del PIB al presupuesto educativo.
El Ministerio de Educación (MED) atiende a 6 986 815 alumnos y tiene una planilla de 279 024 docentes en todo el país; al mismo tiempo registra y hace seguimiento a 63 272 centros educativos públicos y programas no escolarizados. Su gestión es descentralizada y ejecutada a través de Direcciones Regionales de Educación (DRE) situadas en cada una de las regiones del país y Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) en niveles provinciales. La nueva Ley General de Educación ha demandado una nueva estructura en el Ministerio. La Dirección Nacional de Educación Básica Alternativa sustituye a la anterior Dirección Nacional de Educación de Adultos, asume en sus expresiones formales a la anterior modalidad de educación con jóvenes y adultos, incluyendo programas de alfabetización y la atención de niños y adolescentes trabajadores o en situación de riesgo; las líneas no formales y comunitarias están a cargo de la Dirección de Educación Comunitaria y Ambiental.
El año 2003 la educación peruana se declaró en estado de emergencia nacional y se reconoció la baja calidad de la educación nacional. Los magros resultados de estudiantes peruanos en pruebas de evaluación nacional y en otras de evaluación comparada internacional, influyeron para tal decisión. Sin embargo, el enfrentamiento de dicha emergencia deja que desear a partir de que se realiza sin recursos adicionales ni un plan estratégico que propicie movilización social en procura de objetivos y eficiencia en logros.
La presentación al país por el Consejo Nacional de Educación de un Proyecto Educativo Nacional con seis objetivos prioritarios propuestos en el largo plazo (2006-2021) representa un esfuerzo valioso y con potencialidad de cambio sistémico para la educación peruana.
La educación con personas jóvenes y adultas
La principal expresión de una educación de adultos renovada y sistémica se dio en la década de los 70 como parte constitutiva de una reforma educativa aún recordada. Su concepción comprendió programas directamente vinculados con empresas productivas, otros no formales de extensión educativa además del de educación básica laboral. Los escasos años de vigencia de dicha reforma y los cambios regresivos posteriores influyeron para el empobrecimiento de la modalidad reducida a opciones escolarizantes. Las estadísticas de los 80 muestran un estancamiento y hasta decrecimiento de la primaria de adultos (de 106 300 en 1980 a 65 300 en 1988) y, en cambio, un promedio de 200 mil participantes en la secundaria. El Perú ha sido uno de los escasos países que han mantenido la denominación “Educación de Adultos” en los diversos niveles institucionales vinculados a esta modalidad, sin considerar que los jóvenes constituyen población mayoritaria en centros vespertinos y nocturnos y en las expresiones de la educación popular.
El basamento jurídico en el que se ha desarrollado la educación de adultos tiene sustento en la Constitución Política del país y en las leyes generales de educación vigentes desde 1980 y, ahora, la Nº 28044. Otros instrumentos legislativos vinculantes son la Ley del Consejo de la Juventud y la Ley de Trabajadoras del Hogar.
Estadísticas de 2003 indican que se atiende a 221 424 alumnos secundarios y a 50 149 en primaria, en centros escolarizados y no escolarizados (942 primarios y 1 307 centros educativos secundarios).
Cerca de 3 y 22% de la población de 15 a 24 años y de 40 a más años de edad, respectivamente, son analfabetos. La precariedad educativa peruana con jóvenes y adultos se expresa en que únicamente el 31% de jóvenes de 17 a 24 años que no había concluido la educación básica asistió a un centro o programa regular, en tanto que adultos de 25 a 39 años y de 40 o más con similar perfil educativo, la asistencia fue prácticamente nula.
La población nacional de 25 a 34 años tiene un promedio de 8.9 años de escolaridad, equivalente al tercer grado de secundaria. En medios urbanos 9.9 años y en medios rurales 6.6 años.
Además de constituir en su mayoría jóvenes, son principales rasgos característicos de los beneficiarios de la educación pública destinada a adultos: formar parte de la exclusión social, de una población afectada en sus expectativas; demandantes políticamente débiles; alto grado de heterogeneidad por diversos factores; una mayoría de ellos con marcadas experiencias de fracaso escolar. Lo anterior es causa de una baja aprobación (en secundaria casi la mitad de matriculados) y de altos índices de deserción.
La oferta educativa de la educación ofrecida a los participantes en programas de educación primaria y secundaria de adultos tiene como características: la atención se concentra en ciudades y medios urbanos (diferencia de 18 a uno, a favor de estos últimos); la mayoría de servicios están en Lima; no existe, salvo en secundaria rural, mayor diferenciación en cuanto a género; el 67% de la matrícula está constituida por población básicamente juvenil y hasta infantil.
Los programas no escolarizados de adultos (PRONOES) combinan momentos presenciales, tutoría y materiales autoinstructivos. La normatividad que alienta la apertura de estos programas promovidos por fuentes privadas ha generado alto crecimiento de los mismos llegando a situaciones de franca distorsión respecto a las propuestas iniciales de la modalidad. De acuerdo a pesquisas, el 52% de sus participantes asisten menos de la mitad de las horas efectivas señaladas obteniendo muy altas tasas de aprobación.
Los Centros de Educación Ocupacional (CEOS) llegan a 1970 en el país, en su mayoría de gestión privada. Se orientan a proveer de habilidades técnico productivas a jóvenes y adultos con un vasto espectro de cursos y especialidades. A partir de la reglamentación de la Ley General de Educación en el 2006 se ha iniciado la reconversión de los CEOS como primer nivel de educación básica, y la creación de Centros de Educación Técnico Productiva, como ciclo medio y con oferta diferencial.
La política curricular en la modalidad de educación de adultos ha estado ligada al sistema educativo formal y escolarizado; no formó parte del proceso de cambio curricular alentado durante la década de los 90. A pesar de esfuerzos para construir una propuesta de educación básica de adultos acorde con propuestas más flexibles y abiertas, sigue primando un sesgo escolarizante y homogeneizador con influencia urbana en la propuesta y en la gestión curricular. Ello fue cuestionado en la construcción curricular de la nueva educación básica alternativa.
Existe una sobreoferta docente en el país con un total de plazas cercana a 300 mil. Los docentes de la actual educación básica de adultos de gestión estatal suman, al año 2003, un total de 14 170, de los cuales aproximadamente el 20% estarían ocupados en la primaria y 80% en la secundaria. La mayoría de estos docentes tiene un promedio de 20 a 35 años de servicio, en su selección ha primado sobre todo la antigüedad en el servicio, su especialización y el perfeccionamiento brindado para el trabajo con jóvenes y adultos son prácticamente nulos. Sus labores se desarrollan con restricciones en recursos y ocupando locales que no son propios. De acuerdo al estudio, sus metodologías de trabajo predominantes son tradicionales y mantienen una relación con los participantes “vertical, verbal y memorística”. De acuerdo con los docentes las principales razones del fracaso de sus estudiantes son externas al aula: cansancio por jornadas previas de trabajo, dificultades económicas.
No existen programas de formación específica destinados a educadores de jóvenes y adultos ni éstos son considerados como tales en las iniciativas del Ministerio de formación continua de docentes.
Los recursos asignados han sido claramente insuficientes para intentar poner en práctica una educación de adultos más calificada. De acuerdo a cálculos, lo asignado a la educación de adultos representa el 0.03% del presupuesto del sector educación. En los recientes quinquenios a la escasa asignación presupuestal habría que añadir la precariedad de las cifras, constantemente afectadas por sucesivos recortes presupuestales.
